* GS, TS: MAI NGỌC CƯỜNG
Trường Đại học Kinh tế Quốc dân
Sau 25 năm đổi mới, hệ thống an sinh xã hội (ASXH) ở nước ta ngày càng hoàn thiện và có đóng góp quan trọng vào việc ổn định và phát triển kinh tế - xã hội, nhưng vẫn còn không ít bất cập. Hướng bảo đảm cho sự phát triển bên vững ở nước ta, lĩnh vực ASXH đang đặt ra những vấn đề quyết liệt về chủ trương, chính sách và tổ chức thực hiện.
An sinh xã hội sau 25 năm đổi mới
Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã ghi nhận các quyền của người dân được hưởng bảo hiểm xã hội (BHXH). Có thể coi đó là dấu mốc quan trọng đầu tiên của lịch sử hình thành nền ASXHcủa đất nước.
Qua các giai đoạn phát triển, nhất là từ khi thực hiện công cuộc đổi mới đất nước, hệ thống chủ trương chính sách, thể hiện trong các văn bản pháp quy về ASXH được ban hành khá toàn diện, tiêu biểu là Luật BHXH và Luật Bảo hiểm Y tế (BHYT). Hệ thống ASXH ở nước ta được cấu thành bởi hai bộ phận chủ yếu là ASXH theo nguyên tắc đóng - hưởng và ASXH không dựa trên sự đóng góp của người tham gia, mà dựa vào nguồn tài chính từ ngân sách nhà nước (NSNN). Những thành tựu chủ yếu của hệ thống ASXH ở nước ta hiện nay có thể được khái quát trên những mặt sau đây:
1 - Các chương trình ASXH theo nguyên tắc “đóng - hưởng” ngày càng phát triển, mở rộng phạm vi bao phủ, nâng cao dần mức độ tác động đến đời sống của người dân.
Chương trình ASXH theo nguyên tắc đóng - hưởng gồm BHXH, BHYT và bảo hiểm thất nghiệp (BHTN). Nguồn lực tài chính của loại hình này được hình thành và sử dụng quỹ tập trung từ sự đóng góp của người tham gia.
Về BHXH, hiện có hai loại là bảo hiểm xã hội bắt buộc (BHXHBB) và bảo hiểm xã hội tự nguyện (BHXHTN). Đến nay BHXHBB được áp dụng cho toàn bộ khu vực chính thức, tức người lao động làm việc trong các tổ chức, cơ quan, doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, có hợp đồng lao động từ 3 tháng trở lên. Nếu năm 1995, cả nước có 2.275.998 người tham gia loại bảo hiểm này, thì đến năm 2010 con số đó tăng lên 9.342.676 người và năm 2011 có khoảng 10.130.000. Các chế độ BHXH, như chế độ hưu trí, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thai sản, ốm đau và tử tuất, được thực hiện đã có tác động tích cực đến việc ổn định đời sống của người lao động cả khi làm việc và nghỉ hưu, gắn trách nhiệm với quyền lợi và nghĩa vụ của các bên khi tham gia BHXH và khắc phục tính bình quân, bao cấp, nhưng vẫn bảo đảm tính xã hội là điều tiết và chia sẻ.
Hình thức BHXHTN trước đây đã được thí điểm ở một số địa phương, như BHXH nông dân Nghệ An, Quỹ hưu nông dân xã Đại Hóa (Tân Yên, Bắc Giang). Hình thức này mang tính chất tự nguyện cộng đồng, mức đóng góp thấp nhưng phù hợp với khả năng thu nhập của người lao động, nên mức hưởng thụ cũng thấp. Loại bảo hiểm này, đến năm 2010 cả nước có 61.689 người và năm 2011 có 104.518 người tham gia.
Về BHYT gồm có bảo hiểm y tế bắt buộc (BHYTBB), bảo hiểm y tế tự nguyện (BHYTTN) và BHYT người nghèo. Bảo hiểm y tế bắt buộc áp dụng cho người lao động trong khu vực chính thức; BHYTTN cho các đối tượng học sinh, sinh viên và mọi người dân; người nghèo được Nhà nước cấp thẻ BHYT. Sau 19 năm thực hiện chính sách BHYT, từ năm 1992 đến nay, đối tượng tham gia ngày càng tăng, phạm vi bao phủ ngày càng rộng. Năm 1993 cả nước có 3.790.000 người, năm 2010 có 50.674.301 và năm 2011 có khoảng 57.000.000 người tham gia.
Về BHTN ở Việt Nam là hình thức mới được áp dụng từ năm 2009, và đến năm 2010 đã có 7.054.962 người tham gia.
2 - Các chương trình ASXH không dựa trên đóng góp của người dân như trợ giúp xã hội (TGXH) Và Chính sách thị trường lao động ngày càng được chú trọng, phạm vi đối tượng tham gia được mở rộng, nguồn tài chính từ ngân sách nhà nước được nâng lên.
Về TGXH, gồm có trợ giúp xã hội thường xuyên (TGXHTX) và trợ giúp xã hội đột xuất (TGXHĐX). Chính phủ quy định 9 đối tượng được hưởng TGXHTX. So với năm 2000, phạm vi bao phủ rộng hơn; mức chi tiêu từ năm 2000 đến nay ổn định khoảng 0,12% GDP hoặc 0,3% - 0,5% chi NSNN. Song song với TGTX từ NSNN, sự trợ giúp của gia đình, cộng đồng xã hội cũng có ý nghĩa rất quan trọng đối với các đối tượng xã hội, nhất là nhóm người cao tuổi, trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, người tàn tật. Nhà nước tạo cơ chế để hình thành rất nhiều loại quỹ xã hội, nhân đạo từ thiện để trợ giúp các đối tượng xã hội, như “Quỹ vì người nghèo”; “Quỹ tấm lòng vàng”, “Quỹ nạn nhân chất độc da cam”, “Quỹ bảo trợ trẻ em”, quỹ của Hội Chữ thập đỏ...
Khi thiên tai xảy ra, ngoài sự trợ giúp của các địa phương và người dân tại địa bàn, Nhà nước có chính sách TGXHĐX để bảo đảm sự an toàn về đời sống và sản xuất của các thành viên trong xã hội. Kinh phí trợ giúp này chiếm khoảng 0,5% - 0,6% GDP, hoặc 1,5% - 1,6% chi NSNN .
Về chính sách thị trường lao động, có hai nhóm chính sách quan trọng là: 1 - Chính sách tín dụng. Đến năm 2010 Nhà nước đã ban hành khoảng 20 chính sách tín dụng ưu đãi. Đối tượng hưởng lợi khá rộng rãi, như người nghèo, người khuyết tật, người đi xuất khẩu lao động, người lao động bị mất việc làm, hỗ trợ cho các doanh nghiệp, hộ gia đình thuộc các huyện nghèo, vùng khó khăn. Trong giai đoạn 2003 - 2010, thông qua Ngân hàng Chính sách xã hội, Nhà nước đã cấp bù lãi suất cho vay tín dụng ưu đãi khoảng 6.196 tỉ đồng cho phát triển sản xuất, kinh doanh, tạo việc làm, cải thiện đời sống, góp phần thực hiện giảm nghèo và học nghề; 2- Chính sách xuất khẩu lao động nhằm hỗ trợ lao động đi làm việc có thời hạn ở nước ngoài, phát triển quỹ việc làm ngoài nước, cho vay tín dụng đến hỗ trợ người lao động khi về nước như Đề án hỗ trợ 62 huyện nghèo đẩy mạnh xuất khẩu lao động. Từ năm 2006 đến nay, bình quân mỗi năm đưa được khoảng 83 nghìn lao động ra nước ngoài làm việc, trong đó khoảng 80% là lao động thanh niên, người dân nông thôn.
3- Chính sách ASXH được kết hợp chặt chẽ với các chính sách xã hội khác, nhờ đó ASXH được bảo đảm, kinh tế - xã hội đất nước khá ổn định, ngay cả trong bối cảnh khủng hoảng và lạm phát.
Về các chương trình giảm nghèo, hàng loạt chương trình mục tiêu quốc gia, các văn bản pháp luật liên quan được ban hành. Các chương trình, chính sách xóa đói giảm nghèo (XĐGN) ở Việt Nam được thực hiện nhằm vào hai hướng đích:
1- Tái phân bổ NSNN và các chương trình chống nghèo có mục tiêu theo vị trí địa lý nhằm chuyển nguồn lực tới các tỉnh nghèo và huyện nghèo. Qua đó, giải quyết các vấn đề, như đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng; hỗ trợ sản xuất, phát triển ngành nghề; khôi phục các ngành nghề thủ công truyền thống ở nông thôn, tạo việc làm cho người nghèo; hỗ trợ giáo dục và đào tạo; hỗ trợ về y tế; tổ chức định canh, định cư, di dân; hỗ trợ đồng bào vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng đặc biệt khó khăn... qua đó tạo các điều kiện và cơ hội chung để người nghèo vươn lên thoát nghèo.
2 - Các chương trình chống nghèo đói để trực tiếp hỗ trợ các gia đình nghèo và các xã nghèo, như được tiếp cận tín dụng ưu đãi, giáo dục, y tế, cấp đất đai, nhà ở, nước sạch và các khoản trợ cấp tiền mặt cũng như thực hiện khuyến nông - lâm - ngư, xây dựng trường học, dạy nghề cho người nghèo và xã nghèo.
Nhờ hệ thống chính sách chống nghèo đói, những năm qua, Việt Nam là một trong những nước đạt được thành tựu ấn tượng về XĐGN.
Về chính sách đối với người có công, chính sách này gồm các đối tượng: người hoạt động cách mạng; người có công hưởng trợ cấp hằng tháng gồm thương binh, bệnh binh, người có công giúp đỡ cách mạng, người hưởng chính sách như thương binh; thân nhân của người có công; người hoạt động kháng chiến bị nhiễm chất độc hóa học và con đẻ của họ; thanh niên xung phong và các đối tượng khác như hoạt động kháng chiến, thân nhân của người có công với cách mạng chết trước ngày 1-1-1995. Số lượng người hưởng chính sách đối với người có công có xu hướng giảm từ 2.877,4 nghìn người (năm 2001) xuống 1.597,7 nghìn người (năm 2007). Kinh phí chi trả chiếm khoảng 0,72% đến 0,92% GDP, hoặc từ 2,3% đến 2,7% chi NSNN.
Chính sách tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản và dịch vụ cá nhân từng bước được hoàn thiện. Nhà nước có nhiều chủ trương, biện pháp nhằm tăng cường dịch vụ xã hội cơ bản, như nhà ở, giáo dục, y tế ở các khu công nghiệp cho người thuộc diện thu hồi đất, cung cấp các dịch vụ cá nhân, như chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, dịch vụ cho các đối tượng dễ bị tổn thương,...
Những bất cập về an sinh xã hội đòi hỏi cần giải quyết
Nhìn chung, hệ thống ASXH đang trong quá trình hình thành, chưa đồng bộ, một số chương trình tính khả thi thấp. Mức độ bao phủ, mức độ tác động của các chương trình ASXH nhìn chung chưa cao; nguồn tài chính thực hiện các chương trình ASXH thiếu tính bền vững, vì:
Thứ nhất, hệ thống văn bản pháp luật chưa đầy đủ và chưa hoàn thiện.
Thứ hai, mức tham gia BHXH thấp hoặc không có khả năng tham gia hệ thống ASXH; hệ thống chính sách trợ giúp về việc làm, thất nghiệp, XĐGN... chậm được nối kết vào hệ thống tổng thể về ASXH dẫn đến sự trùng chéo, chưa đáp ứng được yêu cầu.
Thứ ba, năng lực tổ chức thực hiện chính sách ASXH chưa theo kịp với yêu cầu. Mô hình chính sách, tổ chức hoạt động, phục vụ thiếu đa dạng; nguồn tài chính cho ASXH còn thấp; thiếu các chế tài buộc doanh nghiệp thực hiện nghĩa vụ đóng góp BHXH, BHYT cho người lao động; công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm các quy định về ASXH chưa thường xuyên; sự phối hợp giữa ngành chủ quản với cơ quan quản lý nhà nước và các địa phương chưa chặt chẽ; đội ngũ cán bộ làm công tác ASXH còn thiếu về số lượng và yếu về tính chuyên nghiệp.
Phương hướng tổ chức hệ thống và chính sách ASXH tới năm 2020
Thứ nhất, xây dựng hệ thống ASXH cơ bản, toàn diện, bền vững, đa tầng và linh hoạt với nhiều nguồn vốn, nhiều lớp phòng ngừa, bảo đảm cho mọi người dân được tham gia hệ thống ASXH. Dù là đối tượng nào, người dân cũng cần được bảo vệ để sống, làm việc và tham gia các hoạt động xã hội. Họ cần được bảo đảm về lương thực, thực phẩm, quần áo, nhà ở, đi lại, học tập, làm việc,... trong sinh hoạt hằng ngày lúc bình thường cũng như trước biến động của kinh tế, xã hội, thiên tai; họ phải được chăm sóc sức khỏe khi ốm đau, bệnh tật,...
Nhiệm vụ đặt ra là tiếp tục mở rộng phạm vi bao phủ của hệ thống ASXH, kể cả theo nguyên tắc đóng - hưởng và nguyên tắc không dựa trên sự đóng góp của người tham gia. Xây dựng hệ thống ASXH gồm nhiều tầng:
Tầng 1: ASXH theo nguyên tắc đóng - hưởng, bao gồm BHXH, BHYT, BHTNg theo luật; Tầng 2: ASXH không dựa trên nguyên tắc đóng hưởng, mà dựa vào NSNN bao gồm các chính sách về TGXH và ưu đãi xã hội (ƯĐXH). Các hình thức hỗ trợ tích cực nhất là để nông dân, người lao động khu vực phi chính thức, người dân tộc thiểu số và những người yếu thế có cơ hội tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. Tầng 3: ASXH cộng đồng, tức người nông dân tự nguyện tham gia, do nông dân tự tổ chức, có sự hướng dẫn của Nhà nước và được luật pháp bảo vệ, theo mô hình BHXH nông dân Nghệ An, phù hợp với khả năng kinh tế của người nông dân; phát huy truyền thống dân tộc: “lá lành đùm lá rách”, “tình làng nghĩa xóm”... tập dượt cho nông dân từng bước tham gia hệ thống ASXH theo nguyên tắc đóng góp; giảm bớt gánh nặng tài chính cho Nhà nước.
Thứ hai, hệ thống ASXH cần được hoàn thiện theo hướng vừa bảo đảm nhu cầu tối thiểu trở lên cho người tham gia, vừa nâng cao dần mức độ tác động đối với các đối tượng thụ hưởng. Việc hoàn thiện hệ thống ASXH ở Việt Nam cần hướng đến hai đích:
1- Tất cả mọi người dân đều được tiếp cận và được hưởng lợi từ các chính sách ASXH, được bảo đảm mức an sinh tối thiểu trở lên để họ không bị loại trừ khỏi hệ thống;
2- Cùng với việc xây dựng “Sàn ASXH”, cần nâng dần mức tác động của ASXH trên cơ sở hoàn thiện cơ chế chính sách đối với các chương trình ASXH dựa trên nguyên tắc đóng - hưởng hướng tới một hệ thống ASXH sao cho bằng tiền lương hưu, người lao động về hưu có cuộc sống bình thường. Do vậy, vấn đề cải cách chính sách tiền lương có ý nghĩa quyết định vì căn cứ để đóng BHXH là tiền lương chứ không phải là thu nhập.
Thứ ba, bảo đảm quyền và nghĩa vụ của mọi thành viên tham gia hệ thống ASXH. Hiện nay, việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của mọi thành viên tham gia ASXH còn chưa được nhận thức đầy đủ. Tình trạng trốn tránh đóng BHXH, BHYT, BHTN cho người lao động còn khá nặng nề, nhất là khu vực ngoài nhà nước, kể cả doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Chính vì thế, sự bền vững của quỹ BHXH thấp, BHYT mất khả năng tự cân đối.
Bên cạnh đó, chi tiêu công dành cho các chương trình TGXHTX còn thấp, đòi hỏi phải cơ cấu lại chi tiêu của NSNN theo hướng tăng tỷ trọng chi tiêu công cho các chương trình TGXH, chương trình giảm nghèo và phát triển thị trường lao động. Có như thế mới có thể xây dựng được “Sàn ASXH”.
Thứ tư, một số biện pháp chủ yếu. Trong những năm tới để thực hiện chủ trương và các phương hướng tổ chức triển khai hệ thống ASXH cần tiến hành đồng bộ các biện pháp:
1- Đẩy mạnh xây dựng và hoàn thiện hệ thống luật về ASXH; rà soát, điều chỉnh, bổ sung các chính sách hiện hành, kể cả BHXH, BHYT, TGXH, ƯĐXH, hệ thống hỗ trợ tích cực; nghiên cứu ban hành các văn bản pháp luật về ASXH cộng đồng.
2- Phối hợp đồng bộ chính sách ASXH với các chính sách kinh tế, xã hội khác, như chính sách việc làm, cải cách chính sách tiền lương và thu nhập, thực hiện các chương trình hỗ trợ tích cực, hoàn thiện các chương trình giảm nghèo, hoàn thiện chính sách trợ giúp.
3- Hoàn thiện tổ chức quản lý hệ thống ASXH, kể từ bộ máy, tổ chức vận hành theo hướng đa dạng hóa tổ chức dịch vụ ASXH; tạo lập cơ chế tài chính bảo đảm cân đối quỹ ASXH vững chắc, kể từ mức thu chi, cơ chế đầu tư tăng trưởng và quản lý các quỹ ASXH; tăng cường lực lượng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác ASXH.
4- Tăng cường vai trò của Nhà nước trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách ASXH, một mặt, hoàn thiện văn bản pháp lý, xây dựng và hoàn thiện cơ chế, chính sách tạo môi trường pháp lý cho hệ thống ASXH hoạt động; mặt khác, điều chỉnh cơ cấu chi NSNN theo hướng tăng chi tiêu thực hiện chính sách ASXH nói riêng và chính sách xã hội nói chung.
Theo Tạp chí Cộng sản
