Tiếp tục chương trình Kỳ họp thứ Hai, Quốc hội khóa XVI, chiều 10-11, Quốc hội thảo luận ở hội trường. Bà Phạm Thị Minh Huệ, đại biểu Quốc hội đơn vị TP Cần Thơ, góp ý dự án Luật Văn bản quy phạm pháp luật.

Bà Phạm Thị Minh Huệ phát biểu trong phiên thảo luận ở hội trường chiều 10-11.

Theo đại biểu Phạm Thị Minh Huệ, qua nghiên cứu dự thảo Luật và báo cáo giải trình tiếp thu bước đầu cho thấy cơ quan soạn thảo đã tiếp thu nhiều ý kiến của các đại biểu Quốc hội phát biểu tại tổ. Để dự thảo luật tiếp tục được hoàn thiện, đại biểu góp ý một số nội dung sau:

Thứ nhất, thống nhất với tên gọi của luật là Luật Văn bản quy phạm pháp luật để bao quát hơn phạm vi điều chỉnh cũng như nội dung của Luật đã bổ sung nhiều nội dung về tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ hai, về quy định giao quy định chi tiết và không giao lại (điểm b, khoản 1, Điều 8).

Đại biểu thống nhất với chủ trương tại điểm b, khoản 1, Điều 8 quy định “Văn bản quy định chi tiết không được quy định lặp lại nội dung của văn bản giao quy định chi tiết. Cơ quan, người có thẩm quyền được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được giao cơ quan, người có thẩm quyền khác quy định, trừ trường hợp luật có quy định khác”. Quy định này nhằm siết chặt kỷ luật lập pháp và tránh hiện tượng đùn đẩy thẩm quyền văn bản dưới luật.

Tuy nhiên, thực tiễn xây dựng pháp luật thời gian qua cho thấy cụm từ “trừ trường hợp luật có quy định khác” nếu không được kiểm soát chặt chẽ sẽ trở thành kẽ hở để cơ quan, người có thẩm quyền được giao ban hành văn bản quy định chi tiết, tiếp tục phân tầng văn bản hướng dẫn (như Luật giao Chính phủ quy định chi tiết, nhưng Nghị định lại tiếp tục trao quyền cho Bộ trưởng ban hành thông tư hướng dẫn chi tiết thêm 1 tầng nữa về các nội dung thuộc thẩm quyền của Chính phủ). Điều này làm chậm hiệu lực thi hành của luật và gây khó khăn cho đối tượng áp dụng pháp luật.

Đề xuất điều chỉnh bổ sung 1 đoạn vào điểm b, khoản 1, Điều 8 dự thảo như sau: “b) Văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc hiệu lực của điều, khoản, điểm giao quy định chi tiết, trừ văn bản hoặc điều, khoản, điểm giao quy định chi tiết có quy định khác. Việc giao quy định chi tiết tại văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ phải được xác định rõ ràng, cụ thể trong luật, nghị quyết của Quốc hội; không được tiếp tục giao lại cho cơ quan cấp dưới nếu không được luật giao.

Văn bản quy định chi tiết không được quy định lặp lại nội dung của văn bản giao quy định chi tiết. Cơ quan, người có thẩm quyền được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được giao cơ quan, người có thẩm quyền khác quy định, trừ trường hợp luật có quy định khác;”.

Thứ ba, về hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật (Điều 68).

Điều 68 dự thảo Luật hiện đang quy định chặt chẽ: Chỉ trong trường hợp thật cần thiết để bảo đảm lợi ích chung của xã hội, thực hiện các quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân được quy định trong luật của Quốc hội thì văn bản mới được quy định hiệu lực trở về trước; đồng thời nghiêm cấm hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp quy định trách nhiệm pháp lý mới hoặc trách nhiệm pháp lý nặng hơn.

Quy định hiện hành là cần thiết để bảo đảm nguyên tắc pháp quyền và tính ổn định của pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội, đặc biệt là trong các lĩnh vực như chính sách an sinh xã hội, hỗ trợ doanh nghiệp, miễn giảm thuế, phí, lệ phí, hoặc khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, việc Nhà nước ban hành các quy định có tính chất tháo gỡ khó khăn, có lợi cho đối tượng áp dụng (như mở rộng đối tượng được thụ hưởng chính sách hỗ trợ, hồi tố thời hạn áp dụng cơ chế ưu đãi) lại bị giới hạn hoặc thiếu cơ sở pháp lý rõ ràng nếu đối chiếu cứng nhắc với quy định hiện hành. Nếu không mở rộng biên độ hợp lý cho hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp mang tính chất miễn, giảm hoặc có lợi cho người dân, doanh nghiệp, chúng ta sẽ bỏ lỡ cơ hội pháp lý để tháo gỡ kịp thời các điểm nghẽn thực tiễn, làm chậm trễ việc đưa các chính sách nhân đạo hoặc kích thích kinh tế.

Đại biểu đề xuất điều chỉnh cụ thể Điều 68 dự thảo như sau:

“Điều 68. Hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật

1. Chỉ trong trường hợp thật cần thiết để bảo đảm lợi ích chung của xã hội, thực hiện các quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân được quy định trong luật của Quốc hội thì văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh mới được quy định hiệu lực trở về trước. 

2. Văn bản quy phạm pháp luật không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau đây:

a) Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý;

b) Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn hoặc các nghĩa vụ tài chính, hành chính mới gây bất lợi cho tổ chức, cá nhân.

Bổ sung khoản 3. Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có quy định các cơ chế miễn, giảm, gia hạn nghĩa vụ tài chính, hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an sinh xã hội hoặc các quy định khác làm phát sinh quyền, lợi ích hợp pháp, có lợi cho tổ chức, cá nhân thì có thể được quy định hiệu lực trở về trước, nếu được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận. 

4. Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân cấp xã, Ủy ban nhân dân cấp xã không được quy định hiệu lực trở về trước.”

Thứ tư, về kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (Điều 78).

Khoản 3, Điều 78 dự thảo khẳng định “3. Văn bản hợp nhất là căn cứ chính thức trong viện dẫn và áp dụng pháp luật”. Quy định này giải quyết được khoảng trống pháp lý lâu nay khi văn bản hợp nhất trước đây chỉ có giá trị tham khảo, dẫn đến việc các cơ quan áp dụng pháp luật vẫn phải đối chiếu giữa văn bản gốc và các văn bản sửa đổi, bổ sung.

Khi văn bản hợp nhất đã nâng lên thành “căn cứ chính thức trong viện dẫn và áp dụng pháp luật”, thì sai sót kỹ thuật trong quá trình hợp nhất (như bỏ sót điều khoản chuyển tiếp, trích dẫn sai số điều, khoản) sẽ dẫn đến rủi ro pháp lý lớn cho toàn bộ hệ thống tư pháp và hành pháp. Do đó, quy trình rà soát, thẩm định và thời hạn công bố văn bản hợp nhất sau khi luật sửa đổi có hiệu lực cần phải được quy định chặt chẽ, gắn liền với trách nhiệm của người ký xác thực.

Đề xuất điều chỉnh cụ thể khoản 2, Điều 78 dự thảo như sau:

“2. Việc hợp nhất phải đảm bảo nguyên tắc không được làm thay đổi nội dung và hiệu lực của văn bản được hợp nhất. Trường hợp phát hiện có sự sai lệch giữa nội dung văn bản hợp nhất với văn bản gốc và các văn bản sửa đổi, bổ sung, thì cơ quan chủ trì hợp nhất phải chịu trách nhiệm pháp lý và kịp thời đính chính trong thời hạn 3 ngày làm việc kể từ ngày phát hiện.”.

Thứ năm, về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 81).

Đại biểu đánh giá cao việc bổ sung Điều 81 dự thảo quy định cụ thể về trách nhiệm cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức khi để xảy ra tình trạng chậm tiến độ, ban hành văn bản trái pháp luật hoặc để xảy ra tiêu cực, lợi ích nhóm, cục bộ trong công tác xây dựng pháp luật. Quy định này giúp dứt điểm việc lợi ích cục bộ trong việc lồng ghép chính sách nhóm lợi ích vào văn bản quy phạm pháp luật.

Tuy nhiên, tại khoản 12 và khoản 13, Điều 81 dự thảo, các chế tài xử lý trách nhiệm mới dừng lại ở mức độ định tính chung chung như “tùy theo tính chất, mức độ vi phạm có thể bị xử lý trách nhiệm hoặc được xem xét loại trừ, miễn hoặc giảm trách nhiệm theo quy định của Đảng và quy định của pháp luật”. Quy định này chưa đủ sức răn đe mạnh mẽ nếu thiếu các tiêu chí định lượng hoặc chế tài hành chính - kỷ luật mang tính tự động khi để xảy ra hậu quả nghiêm trọng từ văn bản sai phạm.

Đề xuất điều chỉnh cụ thể khoản 12, Điều 81 dự thảo như sau:

“12. Người đứng đầu của cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm trực tiếp:

a) Chỉ đạo, tổ chức thực hiện các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật;

b) Khi để xảy ra tình trạng trình hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền chậm tiến độ quá 2 lần trong một nhiệm kỳ, hoặc ban hành văn bản trái pháp luật gây hậu quả nghiêm trọng; để xảy ra tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, cục bộ trong công tác xây dựng pháp luật của người do mình trực tiếp quản lý, giao nhiệm vụ, thì người đứng đầu không được xét thi đua hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ, đồng thời bị xem xét miễn nhiệm hoặc điều chuyển công tác khác;

c) Chịu trách nhiệm liên đới trong trường hợp đã giao cấp phó của mình trực tiếp phụ trách công tác xây dựng pháp luật.

d) Kết quả thực hiện công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức do mình đứng đầu; kết quả thực hiện là căn cứ để đánh giá, xét thi đua khen thưởng, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại.”.

PV (lược ghi)